Reformbewegungen der Cannabisgesetzgebung

Für kurze Zeit hatte es in den 70er Jahren den Anschein, als würde sich die Entkriminalisierung von Cannabis in weiten Teilen der USA durchsetzen. Zahlreiche angesehene Berufsorganisationen unterstützten die Empfehlungen der Shafer-Kommission. Dazu zählten neben den bereits in Kap. 1 aufgeführten Organisationen die National Conference of Commissioners on Uniform State Laws [Nationale Konferenz der Kommissionen für die Einheitliche Staatliche Gesetzgebung] und die National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals [Nationale Kommission zur Beratung über Standards und Ziele der Strafgesetzgebung].

Im ganzen Land unterstützten Regierungsvertreter, Rechtsanwälte, Polizeichefs, Anwälte, Richter, Mediziner, Redakteure von Tageszeitungen und andere öffentliche Personen die Argumente der Shafer-Kommission zugunsten einer Entkriminalisierung von Cannabis.

Schon bevor die Shafer-Kommission einberufen worden war, hatten der Kongress und die meisten Bundeslegislativen die obligatorischen Gefängnisstrafen bei Cannabisdelikten außer Kraft gesetzt. Damit folgten sie dem Rat der von Präsident Kennedy 1963 einberufenen Advisory Commission on Narcotics and Drug Abuse [Beratungskommission zu Fragen von Narkotika-und Drogenmissbrauch]²² sowie der Commission on Law Enforcement [Kommission zur Einhaltung der Gesetze] und der Justizverwaltung von 1967.²³ 1977 hatten fast alle (bis auf acht) Bundesstaaten den Besitz von Cannabis von einem Verbrechen zu einem Vergehen herabgestuft. In zehn Staaten galt der Besitz von Cannabis bis zu einer Unze [1 Ounce = 28,35 Gramm] nicht mehr als Straftatbestand.²⁴1978 verebbte die Welle der Cannabisreformen. In diesem Jahr war Nebraska der letzte Staat, der Cannabis entkriminalisierte, indem er den Besitz von Cannabis zu einer zivilrechtlichen Angelegenheit machte, die mit maximal 100 US-Dollar geahndet wird.²⁵

Die Anti-Cannabis-Bewegung

1974 organisierte Senator James Eastland von Mississippi diverse Anhörungen, bei denen eine kleine Gruppe von Forschern und Psychiatern die Einschätzungen der Shafer-Kommission bezüglich der Wirkungen von Cannabis in Frage stellte.²⁶ Viele der geladenen Zeugen der Eastland-Hearings hatten eigene Versuchsreihen an Tieren und Zellkulturen zum Nachweis möglicher Schäden durch Cannabis durchgeführt. So gut wie alle verdammten den Gebrauch von Cannabis als unmoralisch. Alle sprachen sich für strenge Strafmaßnahmen aus, um den Verkauf und Gebrauch von Cannabis zu ahnden. Diesen frühen Gegnern der Entkriminalisierung von Cannabis gelang es jedoch nicht, ihre Ansichten politisch umzusetzen.²⁷

In den 70er Jahren nahm der Gebrauch von Cannabis vor allem bei den Jugendlichen zu. 1977 hatten 56% der Highschool-Schüler des 12. Jahrgangs mindestens ein Mal Cannabis probiert, 45 % des 10. und 19 % des 8. Jahrgangs.²⁸ Als Reaktion auf diese Erhebungen formierte sich an der Basis eine Anti-Cannabisbewegung. Sie wurde von Eltern angeführt, die sich zuerst auf lokaler Ebene organisierten, um ihre Kinder im Teenager-Alter vom Cannabisgebrauch abzuhalten. Empört von den Publikationen des NIDA, die einen gelegentlichen Cannabiskonsum als relativ harmlos einschätzten ²⁹, machten sie diese Sichtweise für die steigende Popularität von Cannabis bei den amerikanischen Jugendlichen verantwortlich.³⁰

Innerhalb weniger Jahre formierten sich diese Eltern-Selbsthilfegruppen zu mehreren nationalen Vereinigungen, zu denen auch das Parent’s Resource Institute for Drug Education (PRIDE) [Institut von Eltern zur Drogenerziehung], die National Federation of Parents for Drug-Free Youth [Nationale Verbindung von Eltern für eine Jugend ohne Drogen] und Families in Action [Aktive Familien] gehören. Diese Organisationen sammelten Gelder bei bürgerlichen Organisationen, bei Geschäftsleuten und Regierungsstellen und rekrutierten Mitglieder auf Konferenzen, in Workshops und über Anzeigen in Tageszeitungen.³¹ Überall im Land bildeten sich in den Gemeinden und vor allem in Vorstädten der Mittelschicht Elterngruppen, Gemeinden und vor allem in Vorstädten der Mittelschicht Elterngruppen, die sich den nationalen Vereinigungen anschlossen.³²Viele Eltern, die diesen Gruppen beitraten, hatten Cannabis selbst nie kennen gelernt und wussten wenig über seine Wirkung. Sie waren sich jedoch einig, dass ihre Kinder es keinesfalls gebrauchen sollten, und davon überzeugt, dass eine wachsende gesellschaftliche Akzeptanz von Cannabis ihrem erklärten Ziel einer Jugend ohne Drogen im Wege stehe.

Daher engagierten sich die Eltern-Selbsthilfeorganisationen mit vielfältigen politischen Aktionen dafür, die liberalen Bemühungen der 70er Jahre außer Kraft zu setzen. Als Lobbyisten setzten sie sich bei Kongressabgeordneten und der Legislative für strengere Cannabisgesetze ein und forderten für deren Einhaltung von den Polizeikräften eine rigidere Überwachung. Sie setzten Vertreter von Schulen unter Druck, um Unterrichtseinheiten zur Drogenerziehung an der Null-Toleranz zu orientieren. Sie überzeugten das NIDA, mehr Mittel für die Drogenprävention bereit zu stellen und Unterrichtsmaterialien aus dem Verkehr zu ziehen, die in punkto Cannabis einen »weichen« Standpunkt vermittelten.³³

Robert DuPont, der erste Direktor des NIDA, bekannte, dass er durch das Engagement dieser Eltern-Initiativen vom Entkriminalisierungs-Verfechter zum Antidrogen-Aktivisten konvertierte.³⁴Bevor er das NIDA 1978 verließ, gab er bei Marsha Manatt, einer Gründerin dieser Eltern-Aktionsgruppen, die Broschüre mit dem Titel Parents, Peers and Pot [Eltern, Gleichaltrige und Haschisch] in Auftrag, die vom NIDA in breiten Kreise der Bevölkerung verteilt wurde. Diese Broschüre portraitiert »exemplarische Fälle« von Kindern, die durch Cannabis dauerhafte Schäden erlitten haben. Dabei verweist die Autorin auf wissenschaftliche Studien, wonach Cannabis ernsthafte physische Schäden bewirke. So schädige es beispielsweise Lunge, Gehirn und Herz, verursache hormonelle Störungen, Unfruchtbarkeit, sexuelle Fehlfunktionen und Immunschwäche. Ferner stehe es in Zusammenhang mit der Ausbildung von Brüsten bei erwachsenen Männern.³⁵ In den späten 70er Jahren tauchten in der Regenbogenpresse (wie der Saturday Evening Post, McCalls, Good Housekeeping und Ladie’s Home Journal) Artikel über physische, psychologische und soziale Gefährdungen durch Cannabis auf.³⁶ Reader’s Digestveröffentlichte mehrere Artikel über Cannabis, darunter die vierteilige Serie »Marijuana Alert« [Achtung! Marihuana] von Peggy Mann, einer Kinderbuch-Autorin. Diese Fortsetzungsfolge wirkte noch bedrohlicher als Parents, Peers and Pot. Mann formuliert darin, dass Cannabis einen »verheerenden Einfluss auf die Zellen« habe, »jedes menschliche Organ schädigt« und den »kostbarsten Besitz des Menschen zugrunde richtet: das Gehirn, die Persönlichkeit und die Seele.« Sie warnt davor, dass »Haschischraucher ohne Sinn und Verstand ihr Gehirn schädigen und ihre Chance gefährden, einen rundum gesunden Nachwuchs zu empfangen und zu gebären«.³⁷ Reader’s Digest druckte die Serie von Mann als Broschüre und verteilte mehr als sechs Millionen Exemplare an Schulen, Kirchen, Jugendgruppen, bürgerliche Organisationen und Geschäfte.³⁸

Zur selben Zeit veröffentlichten diverse Personen und Organisationen Bücher und Broschüren, in denen es um die physische Toxizität von Cannabis ging. 1977 gründeten einige Forscher, Psychiater und ehemalige Regierungsvertreter, die sich mit Fragen des Drogenmissbrauchs beschäftigten, das American Council on Marijuana³⁹, eine Organisation, die sich die Aufklärung über die sozialen und gesundheitlichen Gefahren von Cannabis zur Aufgabe machte.⁴⁰ Das Myrin Institute, eine andere Anti-Drogenorganisation, publizierte und verteilte Marijuana Today: A Compilation of Medical Findings for the Layman [Marihuana Heute: Eine Zusammenstellung medizinischer Erkenntnisse für den Laien], verfasst von dem Biologieprofessor George K. Russell⁴¹. Der seit langem als Anti-Cannabis-Aktivist tätige Wissenschaftler Gabriel Nahas schrieb in den 70er Jahren zu diesem Thema die beiden Aufsehen erregenden Bücher: Marijuana – Deceptive Weed [Marihuana – das trügerische Kraut] und Keep Off the Grass [Finger weg von Cannabis!]. Darin warnte Nahas, dass »die Zeit drängt« und »weitere wissenschaftliche Daten positiver Befunde« unnötig seien. Er behauptete, dass »genügend Belege in Labors zur Verfügung stünden, die darauf schließen lassen, dass Cannabis die Zellen schädigt und langsam aber sicher vitale Lebensfunktionen zerstört.« Er forderte striktere Kontrollen von Cannabis und der Konsumenten, »bevor es für Amerika zu spät ist«.⁴²

Andere Autoren, die sich dem Kampf gegen Drogen verschrieben, stützten sich vehement auf Nahas Interpretation der wissenschaftlichen Befunde. Wie Nahas werteten sie ausschließlich Studien aus, die eine Schädigung durch Cannabis implizierten, und versäumten es, darauf zu verweisen, dass es sich bei diesen Ergebnissen meist um vorläufige Hypothesen handelte, die von weiteren Untersuchungen nicht untermauert worden waren. Sie zitierten Versuche an Tieren und Zellkulturen, deren Relevanz für den Menschen unbekannt war. Sie ignorierten ganze Forschungsgebiete, von denen sich keinerlei Belege über die Schädlichkeit von Cannabis ableiten ließen. Prinzipiell wiederholten all diese Bücher und Broschüren die Behauptungen, die von Gabriel Nahas und anderen 1974 bei den Eastland-Hearings vorgetragen wurden. In den späten 70er Jahren wurde keine einzige der Schädigungen, die bei den Tierversuchen und Zellkulturen aufgetreten waren, in Testreihen mit Menschen verifiziert. Das hielt die AntiDrogen-Organisationen jedoch keineswegs davon ab, derartige Studien weiterhin als Beweis für die physische Toxizität von Cannabis anzuführen.

Als Gouverneur von Kalifornien hatte sich Ronald Reagan in den 70er Jahren gegen die Entkriminalisierungsbestrebungen von Cannabis gewandt. ⁴³ Als Präsident überzeugte er die Mehrheit des Senats von seinem Feldzug gegen Drogen⁴⁴, ein Krieg, der seither an Intensität zugenommen hat. Mehr und mehr übernahm das NIDA die Rolle, vor den Gefahren von Cannabis zu warnen. Bei der 1981 abgehaltenen NIDA-Konferenz »Marijuana and Youth« beschlossen die Teilnehmer, den Eltern und Jugendlichen »unerbittliche, klare und eindeutige Botschaften« zu vermitteln, selbst bei Fragen, zu denen in der wissenschaftlichen Literatur zweideutige Ergebnisse vorlagen. So äußerte sich der ehemalige Direktor DuPont: »Wann immer man darüber spricht, dass es eine erhebliche Zahl von Cannabisrauchern gibt, die durch ihren Gebrauch nicht geschädigt werden, erteilt man die Erlaubnis für einen heftigen Konsum oder ermutigt sogar dazu.«⁴⁵ Donald Ian Macdonald, der wenig später zum drogenpolitischen Berater des Präsidenten avancierte, meinte: »Wir befinden uns inmitten einer großen Epidemie. … Zu Recht versetzt dies Eltern in Angst und Schrecken, … sie benötigen Fakten zu den schädlichen Auswirkungen.«⁴⁶ 1982 warnte das NIDA im Kongressbericht Marijuana and Health⁴⁷ erneut vor den physischen Gefahren durch Cannabis, obgleich es dafür seit dem letzten Kongressbericht von 1980 keine neuen oder überzeugenden Anhaltspunkte gab.⁴⁸

Der gegenwärtige Krieg gegen Cannabis

In den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurden die strafrechtlichen Maßnahmen gegen Cannabis zunehmend verschärft.⁴⁹ Der Kongress und die Legislative einiger Bundesstaaten erhöhte das Strafmaß für Cannabisdelikte. ⁵⁰ Zwischen 1991 und 1995 verdoppelte sich die Zahl der Inhaftierungen. 1995 vollzogen die Gesetzeshüter auf Bundes- und lokaler Ebene mehr als eine halbe Million Festnahmen – 86 % wegen des Besitzes von Cannabis.⁵¹ Zehntausende US-Amerikaner sitzen gegenwärtig wegen Cannabisdelikten in Gefängnissen. Weitere Hunderttausende wurden mit Geldstrafen, Bewährungsstrafen oder der Beschlagnahmung ihrer Autos, Häuser, Ländereien, Boote oder anderer Besitztümer belegt. Die meisten Bundesstaaten ziehen den Führerschein all jener ein, die wegen des Besitzes von Cannabis in jedweder Menge verhaftet werden – und zwar unabhängig davon, ob sie zu diesem Zeitpunkt am Straßenverkehr teilnehmen oder nicht.⁵² Obgleich einige Bundesstaaten bei Patienten, die Cannabis als Medizin gebrauchen⁵³, die Strafverfolgung aufgehoben haben, stellen sich staatliche Behörden gegen eine derartige Politik, weil sie die Vorherrschaft ihrer Botschaft untergräbt: nämlich dass Cannabis bei weitem zu gefährlich ist, um einen individuell gefahrlosen Umgang damit zu rechtfertigen.⁵⁴

1989 verlangte die National Drug Control Strategy [Strategie der nationalen Drogenkontrolle] von den Familien, Gemeinden, Schulen und Arbeitgebern, mit der Regierung bei der Überführung und Bestrafung von Drogenkonsumenten gleichzuziehen, damit die »Konsequenzen« des Drogengebrauchs »jeden zeitlich begrenzten Gewinn durch Drogen übertreffen. «⁵⁵ Heutzutage verfolgen die meisten Schulen eine strikte Anti-Drogenpolitik. Diese Politik ermöglicht der Schulverwaltung, Schüler wegen des Gebrauchs von Cannabis der Schule zu verweisen oder fordert sie zu solch einem Handeln auf⁵⁶ [Vgl. Kap. 20.]. Die meisten Konzerne verlangen von Bewerbern und / oder Angestellten Drogentests. Wer dabei als Bewerber positiv auf Cannabis testet, wird – unabhängig von seiner Qualifikation – vom Auswahlverfahren ausgeschlossen. Wer als Angestellter positiv testet, kann – unabhängig von seinen erbrachten Arbeitsleistungen – gefeuert werden. ⁵⁷ Manche Sozialdienste verpflichten ihre Klienten zu Drogentests und verweigern ihnen Dienstleistungen und Zahlungen bei positiven Ergebnissen ⁵⁸ [Vgl. Kap. 5.]. Eltern überprüfen ihre Kinder kritisch auf Anzeichen eines möglichen Cannabiskonsums, durchsuchen ihre Zimmer und führen Drogentests für den Hausgebrauch durch.⁵⁹ Polizeibeamte, die an Schulen Kurse zur Drogenerziehung geben, ermutigen Schüler, ihre Eltern, Ge-Kurse zur Drogenerziehung geben, ermutigen Schüler, ihre Eltern, Geschwister und Freunde anzuzeigen, falls sie Cannabis rauchen.⁶⁰

Doch trotz alledem ist Cannabis nach wie vor leicht verfügbar. Bei Erwachsenen blieb der Gebrauch von Cannabis seit Jahren gleich, während er bei Jugendlichen seit den frühen 90er Jahren zunahm.⁶¹ Die US-Regierung, Anti-Drogenorganisationen und die Medien reagierten darauf mit der Intensivierung ihrer Kampagnen gegen Cannabis. Das Center on Addiction and Substance Abuse (CASA) [Zentrum für Sucht und Drogenmissbrauch], das 1993 von Joseph Califano, dem ehemaligen Sekretär des Ministeriums für Gesundheit, Erziehung und Soziales, gegründet wurde, veröffentlichte Berichte und Pressemeldungen über die schädlichen Auswirkungen von Cannabis⁶², die von den Medien meist unkritisch zitiert werden. 1995 gründete das NIDA eine neue Initiative zur Prävention des Cannabisgebrauchs [Marijuana Use Prevention Initiative], um »Kindern, Teenagern und ihren Eltern zu beweisen, dass der Gebrauch von Cannabis eine ernsthafte Gefahr für die Gesundheit und das Wohlergehen unserer Jugend darstellt« ⁶³. Im gleichen Jahr lancierte die Partnerschaft für ein drogenfreies Amerika [Partnership for a Drug-Free America] ein »Flut« von Anti-Cannabiswerbung in den Medien.⁶⁴1996 führte das Ministerium für Gesundheit und Soziales [Department of Health and Human Services, HHS] eine Reality-Check-Kampagne durch, »um die Wahrnehmung zu schärfen«, dass es sich bei »Cannabis um eine Droge handelt, die Beeinträchtigungen, diverse Schädigungen und Tod bewirkt.«⁶⁵ Die Sekretärin des HHS, Donna Shalala, fordert alle Amerikaner auf, »klar und übereinstimmend« zu vermitteln, dass »Cannabis illegal, gefährlich, gesundheitsschädlich und grundsätzlich falsch«⁶⁶ ist.

Wachsende Herausforderung für die Cannabisprohibition

Während die US-Regierung den Krieg gegen Cannabis vorantrieb, beschritten die Regierungen einiger anderer westlicher Länder den Weg der Entkriminalisierung von Cannabis. In den Niederlanden ist der Verkauf und Gebrauch von Cannabis seit mehr als 20 Jahren de facto legal⁶⁷ [bzw. wird toleriert]. In Italien, Spanien, in der Schweiz sowie in manchen Bundesländern von Deutschland und Australien werden Besitz und Gebrauch von Cannabis strafrechtlich nicht geahndet und sieht die Polizei im Allgemeinen über den Verkauf kleiner Mengen hinweg, wenn dieser die öffentliche Ordnung nicht gestört⁶⁸ [Vgl. Kap. 6.]. In Australien forderten 1994 national operierende Cannabisspezialeinheiten die Regierung auf, einen Schritt weiter zu gehen: »Sollte sich herausstellen, dass die zur Verminderung des Schadens [durch Cannabis] aufgebrachten Verwaltungskosten diesen überwiegen, müssten sämtliche sozialpolitischen Maßnahmen grundsätzlich überdacht werden.« Sie kamen zum Schluss, dass »Australien größeren Schaden … durch die Aufrechterhaltung der Politik der Cannabisprohibition erleidet, als durch den Gebrauch dieser Droge«⁶⁹.

Richard J. Bonnie, der maßgeblich verantwortliche Autor des Shafer-Kommissionsberichtes von 1972, forderte die Bildung einer neuen amerikanischen Kommission, um die Kosten und Gewinne der gegenwärtigen Drogenpolitik auszuwerten.⁷⁰ Die Clinton-Regierung weigerte sich jedoch hartnäckig, Alternativen zur strikten Prohibition auch nur in Erwägung zu hartnäckig, Alternativen zur strikten Prohibition auch nur in Erwägung zu ziehen.⁷¹ Zur Unterstützung der gegenwärtigen Politik veröffentlichten DEA, CASA und die California Narcotics Officer’s Association [Kalifornische Vereinigung der Drogenbeauftragten] kürzlich Berichte, welche die amerikanische Öffentlichkeit davor warnten, dass eine Entkriminalisierung von Cannabis zu einem rapiden Anstieg des Konsums führt.⁷²

Die Forschung zeigt, dass weder eine strenge noch eine laxe Drogenpolitik großen Einfluss auf die Popularität von Cannabis hat. Obgleich die USA das strengste Prohibitionssystem der westlichen Welt aufweist, entsprechen die dortigen Zahlen der Cannabisgebraucher denen der meisten anderen Länder oder übertreffen sie sogar. In der ganzen Welt stieg der Gebrauch von Cannabis in den 60er und 70er Jahren, sank in den 80er und erhöhte sich in den 90er Jahren wieder – und zwar unabhängig von der Cannabispolitik in den einzelnen Ländern.⁷³ Verglichen mit den Staaten, die an einer harten Strafverfolgung festhielten, blieb der Gebrauch in den elf US-Staaten, die den Besitz von Cannabis in den 70er Jahren entkriminalisier-Staaten, die den Besitz von Cannabis in den 70er Jahren entkriminalisierten, gleich.⁷⁴

In den USA ist die öffentliche Unterstützung der Cannabisprohibition im Schwinden begriffen. Einer neueren Erhebung zufolge befürwortete die Hälfte der Erwachsenen bezüglich des Gebrauchs und Besitzes von Cannabis eine Aufhebung strafrechtlicher Maßnahmen.⁷⁵ Der Anteil derer, die für eine vollständige Legalisierung von Cannabis eintreten, nahm seit 1990 eine vollständige Legalisierung von Cannabis eintreten, nahm seit 1990 kontinuierlich zu und hatte 1995 den Stand von 25% erreicht.⁷⁶ 48% der Schüler des 12. Highschool-Jahrgangs sind übereinstimmend der Meinung, dass der Besitz und Gebrauch von Cannabis nicht länger als Straftatbestand zu behandeln sei, und 30% befürworten eine Legalisierung.⁷⁷ Bei den Schülern des 9. Highschool-Jahrgangs erhöhte sich der Wunsch nach einer Legalisierung zwischen 1990 und 1995 von 17 auf 34% und verdoppelte sich damit.⁷⁸ In Bezug auf den Gebrauch von Cannabis als Medizin gaben zwei Drittel der befragten Amerikaner an, dass die Entscheidung den Ärzten und Patienten überlassen werden sollte, ohne dass sie dadurch Gefahr laufen, rechtlich belangt werden zu können.⁷⁹

Wie eh und je sind Eltern dagegen, dass ihre Kinder Cannabis konsumieren. Dennoch sind sie keineswegs überzeugt, dass es sich bei Cannabis um eine gefährliche Substanz oder eine »Einstiegsdroge« handelt, die zum Konsum anderer illegaler Drogen verleitet. De facto schätzen sie Cannabis als weniger riskant ein als die meisten anderen Drogen – inklusive Alkohol und Tabak.⁸⁰

Inzwischen machten mehr als 70 Millionen US-Amerikaner Erfahrungen mit Cannabis. 35% von ihnen sind 26 Jahre oder älter. Ein Fünftel raucht nach wie vor – zumindest gelegentlich – Cannabis.⁸¹ Cannabis ist die am meisten gebrauchte illegale Droge in den USA und die einzige aller illegalen Drogen, die von weiten Kreisen konsumiert wird. Der Gebrauch von Cannabis ist in allen Regionen des Landes und bei Menschen sämtlicher sozialer Schichten üblich – bei allen Ethnien, Berufsgruppen, Religionen und politischen Schattierungen. In maßgeblicher Hinsicht wurde der Gebrauch von Cannabis mittlerweile zu einem »normalen« Bestandteil der Kultur. Seinen abwegigen Ruch verdankt diese Substanz allein der fortgesetzten Kriminalisierung.^{82, 83, 84}