Janeyri Boyer Carrera es doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid, diplomada en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, y abogada por la PUCP. Es profesora ordinaria de Derecho Administrativo en la PUCP, docente en la Universidad ESAN y docente invitada en las universidades Autónoma de Coahuila y de Valladolid. Es miembro de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo y cuenta con más de quince años de experiencia en la administración pública.
Comité Editorial
Janeyri Boyer Carrera
EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL SERVICIO CIVIL
Nociones fundamentales
El derecho de la función pública y el servicio civil
Nociones fundamentales
Janeyri Boyer Carrera
Colección «Lo Esencial del Derecho» Nº 40
© Janeyri Boyer Carrera, 2019
De esta edición:
© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
feditor@pucp.edu.pe
www.fondoeditorial.pucp.edu.pe
La colección «Lo Esencial del Derecho» ha sido realizada por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.
Diseño, diagramación, corrección de estilo
y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP
Primera edición digital: abril de 2019
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
ISBN volumen: 978-612-317-467-5
Abreviaturas utilizadas
Cadh |
Convención Americana de Derechos Humanos |
Cap |
Cuadro de Asignación de Personal |
Cas |
Decreto legislativo 1057, Ley del Contrato Administrativo de Servicios |
Cefp |
Ley 27815, Código de Ética de la Función Pública |
Cp |
Constitución Política del Perú de 1993 |
Cpe |
Cuadro de Puestos de la Entidad |
Dggfrh |
Dirección General para la Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas. |
Lmep |
Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público. |
Lope |
Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo |
Lsc |
Ley 30057, Ley del Servicio Civil |
Mef |
Ministerio de Economía y Finanzas |
Minjus |
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos |
Mintra |
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo |
OCDE |
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico |
OIT |
Organización Internacional del Trabajo |
PAD |
Procedimiento Administrativo Disciplinario de la ley 30057, Ley del Servicio Civil. |
PAS |
Procedimiento Administrativo Sancionador en materia de responsabilidad administrativa funcional, ley 29622 y sus modificatorias. |
PCM |
Presidencia del Consejo de Ministros |
PIDCP |
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos |
Reglamento |
Decreto supremo 040-2014-PCM que aprueba el Reglamento General de la ley 30057, Ley del Servicio Civil |
Régimen 276 |
Decreto legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa |
Régimen 728 |
Decreto legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral |
Servir |
Autoridad Nacional del Servicio Civil |
SGP |
Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros |
STC |
Sentencia del Tribunal Constitucional peruano |
TC |
Tribunal Constitucional |
TSC |
Tribunal del servicio civil |
TUO LPAG |
Decreto supremo 006-2017-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y sus modificatorias |
Presentación
En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».
El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.
La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.
«Lo Esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.
Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia.
El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.
Introducción
Cuando recurrimos a la administración pública para la prestación de un servicio, o para el reconocimiento o tutela de un derecho, esperamos que nos responda favorablemente, con eficiencia, en plazos breves y conforme a criterios de justicia. Esperamos que las personas que actúan en representación de dicha administración estén en condiciones de hacer su trabajo de la mejor manera posible; con el conocimiento adecuado, con objetividad, sin discriminación, con ética y con una auténtica vocación de servicio. Y es que la administración pública no solo es organización y poder público, también es el personal que se encuentra a su servicio y que se encarga de materializar la finalidad última que tiene encomendada: cautelar los intereses generales.
Los servidores públicos son el cerebro y el corazón del abstracto cuerpo denominado administración pública. Solo servidores públicos idóneos en conocimientos y aptitudes están en condiciones de concretar el mandato constitucional conferido al Estado como organización. Sin soslayar la responsabilidad del legislador —que, al fin de cuentas, también es un servidor público— de los actos de la administración pública, y, específicamente, de sus servidores, dependerá la eficacia de un buen número de derechos fundamentales. Por ejemplo, el derecho de propiedad se garantiza a través de actos administrativos de registro; el derecho de los consumidores, a través de políticas regulatorias que tutelan el libre mercado y garantizan los derechos de los usuarios; el derecho a la seguridad personal, a través de la emisión de títulos habilitantes con respeto estricto de las reglas de defensa civil; o el derecho a un medio ambiente sano, a través de sanciones administrativas que castiguen severamente a los infractores y los disuadan de volver a incurrir en una infracción similar. También encontramos que el derecho a la salud, se garantiza por medio de las prestaciones de un hospital público tanto como por el trato diligente que recibe el paciente desde que llega a dicho hospital; o el derecho a una educación de calidad se garantiza no solo a través de la construcción de escuelas públicas sino también con la provisión de profesores preparados y comprometidos. Y así podríamos seguir.
En este contexto, cobra sentido que los principios de mérito e igualdad de oportunidades se adscriban al contenido esencial del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos y que el legislador deba observar en su configuración. Y es que el derecho de acceso a los cargos públicos no es un mandato para que toda persona acceda al Estado, sino un mandato para que dicho acceso se produzca bajo reglas que garanticen la igualdad de oportunidades —como son los concursos públicos— y al mismo tiempo, promuevan y garanticen la permanencia del servidor en dichos cargos. Solo si acceden y permanecen los servidores públicos más idóneos se permitirá, a su vez, contar con servicios públicos de calidad.
Sin embargo, no basta con asegurar su idoneidad, también es preciso garantizar su neutralidad. Solo una administración pública políticamente neutra es capaz de resistir las presiones de un gobierno y desarrollar los intereses generales con objetividad. En este contexto, cobra sentido también que los servidores públicos cuenten con reglas especiales que rijan las relaciones jurídicas entre ellos y el Estado, a fin de garantizar que ejerzan sus funciones con responsabilidad y conforme al ordenamiento jurídico, sin responder a presiones políticas. Hablamos de un estatuto de la función pública que reúna reglas de derecho público para su acceso, permanencia y término; de progresión y evaluación; o reglas razonables de responsabilidad disciplinaria, reglas que no alcanzan a los trabajadores del ámbito privado. Esto es clave para la vigencia del principio democrático y el equilibrio de poderes.
El presente trabajo es una aproximación al derecho de la función pública. Los capítulos en los que se divide tienen por objeto desarrollar las nociones generales del contenido del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, desde su dimensión subjetiva o como derecho individual y objetiva, a través de su configuración legislativa en el ordenamiento jurídico peruano. Es una apuesta por comprender, de la forma más sencilla posible, las características de la función pública peruana en medio de su elevada fragmentación y dispersión, y sus diferencias con el derecho laboral privado.
Este libro, finalmente, es un desafío por comprender la importancia del servicio civil como política de Estado, al servidor civil y el puesto que ocupa como pilar de la estructura del mismo y la importancia de revalorizar el rol que cumple en él.